□竇群
近日，湖南著名景區(qū)“鳳凰古城”因?qū)嵭?48元通票而處于輿論的焦點，致使景區(qū)門票作為近年來旅游行業(yè)揮之不去、愈演愈烈的公共事件，再度成為全社會的關(guān)注熱點。
本來，景區(qū)由分散的景點單獨收費到實行通票，只是景區(qū)經(jīng)營管理方式的一種技術(shù)性調(diào)整，不應(yīng)引起如此軒然大波。此舉之所以惹得滿城風(fēng)雨，一是此舉侵害了古城內(nèi)眾多常住居民和商戶的生活及經(jīng)營活動的利益，形成了類似行會性質(zhì)的抵制行為；二是在形式上看起來，是從免費一步攀升到較高價格的門票，操作非常突然，有隨意“坐地起價”之嫌；三是此事進(jìn)一步發(fā)酵，促使人們對景區(qū)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、利益機(jī)制等有了更多“深挖根子”的剖析、猜疑和推斷，升溫了此事的影響。
實際上，類似的情況在我國很多由古村落、古城等社區(qū)基礎(chǔ)上發(fā)展起來的景區(qū)都出現(xiàn)過，其中的利益關(guān)系，如果套用國際上分析社區(qū)旅游慣常使用的“利益相關(guān)方”分析模型，涉及景區(qū)發(fā)展利益的主體主要有三方面：古城常住居民與商戶（甲方），景區(qū)主體投資商（乙方），景區(qū)所在地政府（丙方）。作者嘗試通過這一經(jīng)典模型，分析甲乙丙三個利益主體的“三角關(guān)系”，看看能不能把其中的道理說得公道一點、清楚一點。
甲方：（古城常住居民與商戶）古城常住居民與商戶是古城的主人和古城景區(qū)資源的核心構(gòu)成，有權(quán)發(fā)出自身的聲音，保護(hù)自身的利益；為了自身當(dāng)前和長遠(yuǎn)利益，又必須踐行有利于景區(qū)健康持續(xù)發(fā)展的作為，維護(hù)景區(qū)發(fā)展的全局。作為社區(qū)類型的古城景區(qū)，既是由景區(qū)內(nèi)的古建筑等客體構(gòu)成的，更是由景區(qū)范圍內(nèi)的活生生的人構(gòu)成的。
當(dāng)?shù)卣鳛閲匈Y產(chǎn)的代表，在與景區(qū)主體投資商協(xié)商后，把景點打包實行通票制，這本身似乎無可厚非。但實質(zhì)上卻是復(fù)雜問題被過度簡單化理解和操作，忘記了“三角關(guān)系”中社區(qū)居民及中小商戶，作為景區(qū)內(nèi)的主體，人及其活動被忽視，而他們正是景區(qū)活的文化的承載者。游客到古城旅游，表面上是參觀景點，實質(zhì)是來尋覓古城的風(fēng)土人情，古城內(nèi)居民和商戶對景區(qū)的興起、培育和發(fā)展勞苦功高，在一定意義上，他們才是景區(qū)的主人，他們應(yīng)該有對景區(qū)資源管理的發(fā)言權(quán)。為此，回過頭來，面對景區(qū)知名度提升、游客數(shù)量攀升的可喜局面，不能把景區(qū)資源簡單地、片面地理解為靜態(tài)的古民居建筑等客體，認(rèn)為把這些資源封閉管理、簡單地圈起來就可以順利實現(xiàn)門票收入財源滾滾的理想目標(biāo)。
古城，作為社區(qū)型的景區(qū)，其核心旅游資源是古城內(nèi)的人及其生產(chǎn)生活場所和活動的有機(jī)整體。古城內(nèi)的建筑等是不會說話的，但是，古城內(nèi)的人會說話，如果不聽從作為古城主人的居民和商戶的意見，達(dá)成各方利益都可以接受的機(jī)制，借助政府對資源的強(qiáng)制性，確實可以在短期內(nèi)推出和實行景區(qū)通票的新政，但是，從景區(qū)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)來看，如果不能及時調(diào)整和顧及古城內(nèi)居民和商戶的利益，景區(qū)的健康持續(xù)發(fā)展便失去保障。景區(qū)投資商和當(dāng)?shù)卣诖目捎^的門票收入也就無從談起，到那樣一個程度，就是幾敗俱傷、雞飛蛋打的最令人遺憾的情況。我國許多社區(qū)型景區(qū)經(jīng)歷過這類折騰而走了彎路、造成損失的不在少數(shù)，值得認(rèn)真總結(jié)和反省。當(dāng)然，作為古城居民和商戶也需要對景區(qū)發(fā)展的過去和未來有一個理性的認(rèn)識，理解并相信政府，通過提取門票收入、擴(kuò)展財力，增強(qiáng)景區(qū)資源保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)能力，對景區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展有不可或缺的作用。同時也要理解并盡力支持景區(qū)主體投資商在景區(qū)發(fā)展初期所發(fā)揮的突出作用以及對景區(qū)未來發(fā)展的引領(lǐng)作用，以自身的實際行動維護(hù)好景區(qū)來之不易的發(fā)展成果，努力營造景區(qū)加速升級發(fā)展的更優(yōu)越環(huán)境，而自身的利益也必將伴隨景區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展得到保障和擴(kuò)展。
乙方：（景區(qū)主體投資商）
景區(qū)主體投資商是帶領(lǐng)景區(qū)啟動發(fā)展和升級的核心生產(chǎn)力。景區(qū)主體投資商應(yīng)當(dāng)明白，景區(qū)發(fā)展既要與政府合作，也要融入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，與當(dāng)?shù)鼐用窈蜕虘糸L期肝膽相照，同呼吸、共命運(yùn)，帶領(lǐng)景區(qū)發(fā)展不斷邁上新的臺階。
在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，景區(qū)開發(fā)限于本地的有限財力，在初始階段多數(shù)通常是由當(dāng)?shù)卣韲芯皡^(qū)資源利益主體，通過出讓景區(qū)資源經(jīng)營權(quán)的方式，吸引民營企業(yè)投資開發(fā)的，因此，景區(qū)投資商的主要合作對象為當(dāng)?shù)卣潜厝坏倪x擇。
一般情況下，景區(qū)的市場培育需要一個較長的過程，發(fā)展也有很多不確定性，在這個階段，投資商承擔(dān)了各方面的風(fēng)險，從客觀上來說，乙方對景區(qū)發(fā)展功不可沒。但是，作為社區(qū)型景區(qū)的管理者，乙方僅僅靠“搞定”當(dāng)?shù)卣涂梢詫崿F(xiàn)景區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展的設(shè)想是不現(xiàn)實的，投資商及其團(tuán)隊自身也必須融入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、作為當(dāng)?shù)厣虘糁械囊粏T去思考景區(qū)的發(fā)展大計。對涉及景區(qū)門票改革這樣的問題，乙方必須既要和政府談妥，也要與大大小小、但是本質(zhì)上也是景區(qū)投資商的各類商戶或者其代表談妥，這樣才可以伴隨景區(qū)的發(fā)展繼續(xù)保障自身的投資利益，同時滿足政府的利益，并能顧及古城常住居民和眾多中小商戶等合作伙伴的利益，在各種利益相關(guān)方都能夠認(rèn)可和接受景區(qū)新的經(jīng)營管理機(jī)制的共識下，共同推動景區(qū)新一輪發(fā)展，實現(xiàn)進(jìn)一步增加景區(qū)門票及綜合收入的共同目標(biāo)。相反，如果僅僅與政府達(dá)成默契，拋開當(dāng)?shù)鼐用窦捌渌行∩虘?，企圖長期把景區(qū)作為一顆自己獨占的搖錢樹、實現(xiàn)“肥水不流外人田”的企業(yè)最大化利益目標(biāo)，這對于社區(qū)類型的景區(qū)和景區(qū)主體投資商來說，往往是不現(xiàn)實的。這方面，明智的企業(yè)家都有很好的決策選擇和行動。
丙方：（景區(qū)所在地政府）
作為公共關(guān)系的構(gòu)筑和調(diào)整者，政府需要以平和的心態(tài)，站在公正的立場上，一手牽著強(qiáng)大的投資商，一手拉著貌似弱小的古城居民和中小商戶，既要富商、富財政，更要富民。
近年來，總結(jié)我國眾多旅游地發(fā)展的實踐，旅游學(xué)術(shù)圈和各地政府有關(guān)部門對于旅游業(yè)發(fā)展基本達(dá)成一個樸素的共識，就是發(fā)展旅游“富民但不富財政”。也就是說，旅游收入盡管多數(shù)是小本經(jīng)營，但是，卻可以直接進(jìn)入旅游經(jīng)營者的口袋、實現(xiàn)較短時間內(nèi)脫貧致富的目標(biāo)，“開發(fā)一個景區(qū)、致富一方百姓”的成功案例不勝枚舉。
由于旅游業(yè)的零散性和不成規(guī)模，很難像工業(yè)項目那樣為當(dāng)?shù)刎斦砜捎^的稅收貢獻(xiàn)，而作為已經(jīng)出讓景區(qū)經(jīng)營權(quán)的景區(qū)，景區(qū)的主體收入通常為投資商獲取，對景區(qū)所在地政府財政的貢獻(xiàn)微乎其微。隨著國家財稅制度的改革，地方財政越來越困難，財政不足成為普遍問題。然而，保民生、促發(fā)展等壓在地方政府身上的擔(dān)子越來越重，需要花錢的地方越來越多。在這種情況下，作為非稅收收入的各類財政支撐來源是各地基層政府渴望的目標(biāo)，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這類問題尤其突出。具有“印鈔機(jī)”美譽(yù)的熱點景區(qū)門票，是基層投入較少、相對容易獲取的預(yù)算外收入，自然成為一些基層政府加強(qiáng)管理、擴(kuò)充財源的重要渠道。
筆者觀察到鳳凰縣去年的財政剛過5億元，這還是在比前年有了40%增幅基礎(chǔ)上達(dá)到的，可以想象美麗的古城所在縣長期并至今仍然是一個“吃飯財政”為主的貧困縣。如果說當(dāng)?shù)卣_實如一些人所推測的那樣，希望通過提取景區(qū)通票收入擴(kuò)大當(dāng)?shù)卣呢斣?，作為一個基層政府工作者，筆者對此強(qiáng)烈表示理解、支持，并呼吁減少對這些基層政府?dāng)U展財源渠道的無端指責(zé)。畢竟，不當(dāng)家不知道柴米油鹽貴，貧困地區(qū)的基層政府尋求擴(kuò)展財源、提升公共支付能力、謀求地方發(fā)展，這并不是過錯。當(dāng)然，如果在切割景區(qū)門票收入這個在當(dāng)?shù)夭欢嗟摹按蟮案狻睍r，既能想到保障投資商利益，想到富當(dāng)?shù)刎斦?，也沒有忘記富民，或者進(jìn)一步在確保富民的前提下努力富財政、富投資商，并將蛋糕的大小和切割蛋糕的想法提前公之于眾，我想一定可以取得更好的效果，贏得更加和諧的古城景區(qū)發(fā)展格局并可以不斷增強(qiáng)景區(qū)可持續(xù)發(fā)展的合力。在這方面，麗江古城的做法比較高明，不再糾纏于“門票”這個比較敏感的傳統(tǒng)提法，而是以古城維護(hù)費（80元）的名義收取費用，既為門票正了名，又直觀說清了門票收入的用途。所以，把景區(qū)門票收入的總量、用途等更多向社會公開，這是讓景區(qū)各種利益相關(guān)方加深理解、溝通和擴(kuò)展合作的前提。
假設(shè)是一個知名度很低、收入非常有限的景區(qū)，在實施門票改革的過程中不會引起如此的風(fēng)波和關(guān)注。鳳凰古城景區(qū)是在景區(qū)發(fā)展了、紅火了，門票收入和景區(qū)綜合收入呈現(xiàn)可喜局面的形勢下，涉及景區(qū)發(fā)展的三個主要利益主體，對景區(qū)進(jìn)一步發(fā)展及其成果分享機(jī)制的一次新的期盼和制度設(shè)計，是涉及如何進(jìn)一步做大蛋糕和大蛋糕怎么分的問題，是發(fā)展過程中的幸福煩惱。因此，看似是一個小地方、小行業(yè)的小事情，實際是一個典型的公共管理案例，具有一切公共管理事件的復(fù)雜性和尖銳性，需要各利益相關(guān)方都奉獻(xiàn)自己的智慧、遠(yuǎn)見和行動。當(dāng)然，在當(dāng)前情況下，政府對公共利益的調(diào)整處于核心主體地位，相信景區(qū)所在地政府能夠履行好自身的公共管理職能，把這個事關(guān)景區(qū)乃至全縣長遠(yuǎn)發(fā)展的事情處理好，各界可以對此充滿期待。
（作者單位：山東省旅游局）
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