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2021年12月12日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》（國(guó)發(fā)〔2021〕29號(hào)），明確指出進(jìn)一步推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展是新一輪科技產(chǎn)業(yè)革命的重要戰(zhàn)略選擇。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的核心要素是數(shù)字資源，是以新型技術(shù)網(wǎng)絡(luò)為重要載體，在公平和效率方面更加統(tǒng)一的新經(jīng)濟(jì)形態(tài)。實(shí)現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字政府和數(shù)字社會(huì)三位一體的協(xié)調(diào)發(fā)展格局，需要政府公共部門構(gòu)建數(shù)字治理體系，通過數(shù)字化手段不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要。數(shù)字治理體系的構(gòu)建，是實(shí)現(xiàn)數(shù)字中國(guó)的重要部分。本文圍繞著數(shù)字治理體系的構(gòu)成要素、核心特征和生成機(jī)制三個(gè)方面，探討具有中國(guó)特色的數(shù)字治理體系建設(shè)路徑。

（一）數(shù)字治理體系的理論基礎(chǔ)

數(shù)字政府和數(shù)字治理的相關(guān)研究，是近年來逐漸興起的重要研究議題，既有文獻(xiàn)提出了許多值得參考的研究結(jié)論。總的來看，關(guān)于數(shù)字治理體系構(gòu)建的相關(guān)研究，主要是從以下三個(gè)維度展開。

第一，新公共管理維度。新公共管理理論強(qiáng)調(diào)政府公共部門應(yīng)該借鑒和采用私人部門的管理形態(tài)，提倡充分利用信息技術(shù)工具提高管理效能，強(qiáng)調(diào)以公眾為“顧客”。新公共管理理論視角下的數(shù)字治理研究，主要是從信息技術(shù)提升服務(wù)績(jī)效的角度展開。一方面，數(shù)字化政務(wù)服務(wù)有效降低了社會(huì)公眾和企業(yè)法人獲取政務(wù)服務(wù)的時(shí)間成本。另一方面，信息技術(shù)的充分應(yīng)用有效提升了政府部門之間的信息溝通效率，提升了內(nèi)部績(jī)效。移動(dòng)政務(wù)服務(wù)APP的推廣和運(yùn)營(yíng)，在一定程度上體現(xiàn)了數(shù)字治理當(dāng)中的“顧客”理念。公民在手機(jī)應(yīng)用程序上的“指尖操作”，就能夠辦理相關(guān)政務(wù)事項(xiàng)，有效降低了公民的辦事成本，提升了廣大人民群眾的獲得感。“最多跑一次”、“不見面審批”等等治理實(shí)踐，也充分說明了在數(shù)字技術(shù)的支持下，政府管理績(jī)效得到了十分顯著的提升。

第二，協(xié)同治理維度。現(xiàn)代政府組織是以科層制為基礎(chǔ)逐步發(fā)展起來的，部門之間的分工細(xì)化被不斷加強(qiáng)，上下級(jí)之間的層級(jí)非常分明。需要指出的是，科層制的公共部門組織機(jī)構(gòu)在實(shí)現(xiàn)政務(wù)職能等方面發(fā)揮了較強(qiáng)的正面作用，但是隨著組織機(jī)構(gòu)的不斷發(fā)展，也面臨著機(jī)構(gòu)臃腫和行政效率低下等弊病。從協(xié)同治理的理論視角看，數(shù)字治理能夠在一定程度上應(yīng)對(duì)科層制組織的潛在弊端。一方面，數(shù)字治理能夠?qū)崿F(xiàn)管理層級(jí)的縮小和管理幅度的擴(kuò)大，有利于提升管理效率。另一方面，數(shù)字治理能夠加強(qiáng)部門之間的協(xié)同與合作，在一定意義上打破了科層壁壘。數(shù)字化協(xié)同治理指的是依托數(shù)字信息技術(shù)，相關(guān)治理主體實(shí)現(xiàn)更高水平的溝通和協(xié)作，進(jìn)而有效提升了協(xié)同治理的效能。

第三，公共參與維度。公共參與理論視角下的數(shù)字治理體系構(gòu)建，重點(diǎn)聚焦在公民與政府互動(dòng)的過程。作為治理主體的重要組成部分，公民參與對(duì)于提升治理績(jī)效具有十分重要的意義。與傳統(tǒng)的參與方式相比，數(shù)字時(shí)代的公共參與呈現(xiàn)與眾不同的特點(diǎn)。一方面，數(shù)字信息技術(shù)有效提升了治理參與的便捷度，降低了公眾參與的成本。網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、12345政務(wù)服務(wù)熱線、政務(wù)微博、公眾留言板、政務(wù)應(yīng)用程序和網(wǎng)上信訪等等信息化數(shù)字化參與手段，有效拓寬了公民參與公共事務(wù)的渠道，降低了公共事務(wù)的參與成本，有效激發(fā)了社會(huì)公共參與的活力。另一方面，數(shù)字化公共參與倒逼政府部門提升透明度和管理效能。數(shù)字化公共參與給政府的信息公開提出了新的要求，互聯(lián)網(wǎng)輿論也在一定程度上要求公共部門提升回應(yīng)效能。

（二）數(shù)字治理體系的要素結(jié)構(gòu)

根據(jù)前述理論分析，參考《“十四五”推進(jìn)國(guó)家政務(wù)信息化規(guī)劃》（發(fā)改高技〔2021〕1898號(hào)），筆者繪制了數(shù)字治理體系的構(gòu)成示意圖，具體見圖1。

圖1 數(shù)字治理體系的要素結(jié)構(gòu)

資料來源：作者繪制 。

第一，數(shù)字信息庫是數(shù)字治理的要素基座。公共數(shù)據(jù)是數(shù)字治理的關(guān)鍵要素，其中基礎(chǔ)信息能夠產(chǎn)生全局性的影響?；A(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫主要包括四種類型：一是人口基礎(chǔ)信息庫。人口基礎(chǔ)信息庫具有基準(zhǔn)性和基礎(chǔ)性的地位，是進(jìn)行公民政務(wù)服務(wù)實(shí)名認(rèn)證以及政府公共部門開展公共服務(wù)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。該數(shù)據(jù)庫是以公安部戶籍管理數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，包含豐富的自然人信息。人口基礎(chǔ)信息庫包括姓名、戶籍、民族、性別、身份證號(hào)、家庭關(guān)系、婚姻信息以及家庭住址等基礎(chǔ)性信息，基于這些信息，可以在特定的制度框架下產(chǎn)生次級(jí)信息在不同的政府部門之間共享和應(yīng)用。比如社會(huì)保障費(fèi)用征繳、民政救助、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)統(tǒng)計(jì)等具體的公共服務(wù)事項(xiàng)，都依據(jù)人口基礎(chǔ)信息庫提供相關(guān)的人口信息。隨著互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)的深度應(yīng)用，人口基礎(chǔ)信息庫在更新迭代的過程中逐步增加了指紋數(shù)據(jù)、人臉數(shù)據(jù)等生物信息，對(duì)進(jìn)一步拓展數(shù)字治理的應(yīng)用場(chǎng)景提供了更多可能。二是法人基礎(chǔ)信息庫。法人基礎(chǔ)信息庫主要包括了市場(chǎng)主體的注冊(cè)登記信息、組織機(jī)構(gòu)代碼、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、組織架構(gòu)、法人代表信息、從屬關(guān)系、股權(quán)結(jié)構(gòu)以及主營(yíng)業(yè)務(wù)等具體的內(nèi)容，是開展商事管理的基礎(chǔ)。隨著我國(guó)營(yíng)商環(huán)境的不斷優(yōu)化，市場(chǎng)主體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)比較活躍，因此近年來法人基礎(chǔ)信息庫的數(shù)據(jù)更新是一項(xiàng)重要工作。不斷豐富法人基礎(chǔ)信息庫的數(shù)據(jù)鮮活度和數(shù)據(jù)完整性，對(duì)于進(jìn)一步推進(jìn)數(shù)字治理和營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化具有十分顯著的意義。三是自然資源和空間地理基礎(chǔ)信息庫。該數(shù)據(jù)庫包括衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)、行政區(qū)劃信息、地名數(shù)據(jù)以及山水林田湖草沙冰等自然景觀數(shù)據(jù)。這些涵蓋公共基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境景觀的圖層信息和數(shù)據(jù)是進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)性資源，涉及面廣，影響深遠(yuǎn)。四是經(jīng)濟(jì)治理基礎(chǔ)信息庫。經(jīng)濟(jì)治理基礎(chǔ)信息庫是國(guó)家宏觀調(diào)控的重要信息來源，也是建設(shè)數(shù)字治理體系重要的數(shù)據(jù)要素基座之一。該數(shù)據(jù)庫涵蓋了宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的方方面面，包括經(jīng)濟(jì)景氣分析、行業(yè)動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)、進(jìn)出口動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)、季度年度計(jì)量分析等方面，是建設(shè)宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)預(yù)警體系，提升宏觀調(diào)控水平的重要信息來源。從數(shù)字治理系統(tǒng)交互的角度看，數(shù)據(jù)基座為服務(wù)中臺(tái)提供業(yè)務(wù)支撐，服務(wù)中臺(tái)能夠?qū)A(chǔ)信息庫進(jìn)行數(shù)據(jù)更新，保證數(shù)據(jù)的鮮活度和準(zhǔn)確性。

第二，政務(wù)內(nèi)網(wǎng)和政務(wù)外網(wǎng)是數(shù)字治理的業(yè)務(wù)中臺(tái)。政務(wù)內(nèi)網(wǎng)是政府公共機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)辦理和部門協(xié)同的基礎(chǔ)，通過推廣和應(yīng)用辦公業(yè)務(wù)系統(tǒng)，能夠?qū)崿F(xiàn)政務(wù)事項(xiàng)的跨層級(jí)辦理和提升應(yīng)用集成化水平。政務(wù)內(nèi)網(wǎng)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)和保障能力，是政府機(jī)關(guān)事務(wù)管理的重要環(huán)節(jié)。隨著宏觀治理體系的不斷完善，機(jī)關(guān)事務(wù)的數(shù)字化治理效能穩(wěn)步提升。政務(wù)外網(wǎng)是公民訪問政務(wù)數(shù)據(jù)和申辦事項(xiàng)的主要平臺(tái)，通過拓展政務(wù)外網(wǎng)的覆蓋范圍，提升運(yùn)維保障和系統(tǒng)接入能力，對(duì)于數(shù)字治理的落地實(shí)踐具有十分重要的意義。從數(shù)字治理系統(tǒng)交互的角度看，業(yè)務(wù)中臺(tái)實(shí)現(xiàn)了服務(wù)前端和數(shù)據(jù)基座的橋接，是政府部門履行職能的關(guān)鍵一環(huán)。

第三，政府部門和公民的交互是數(shù)字治理的服務(wù)前端。政府部門和公民交互需要通過一定的載體，數(shù)字治理的服務(wù)前端就是政府為人民服務(wù)的載體。數(shù)字治理的服務(wù)前端具體表現(xiàn)為智能手機(jī)APP、微信公眾號(hào)、政務(wù)服務(wù)小程序、政府官方網(wǎng)站和實(shí)體性政務(wù)大廳等具體的內(nèi)容。隨著數(shù)字治理體系建設(shè)的不斷推進(jìn)，移動(dòng)政務(wù)APP和線上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的作用不斷凸顯。大量的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)全程網(wǎng)辦已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)，線下政務(wù)服務(wù)大廳的服務(wù)能力和保障能力也得到了顯著提升。線上線下深度融合的政務(wù)服務(wù)前端系統(tǒng)有效提升了公民辦事的幸福感和滿意度，充分體現(xiàn)了數(shù)字治理為人民服務(wù)的根本原則。

除此之外，容災(zāi)備份系統(tǒng)是數(shù)字治理體系的重要組成部分。新型信息工具存在潛在的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，公共數(shù)據(jù)一旦泄露或者滅失將會(huì)造成嚴(yán)重的后果，對(duì)政府部門、企業(yè)和公民造成嚴(yán)重的影響，因此容災(zāi)備份系統(tǒng)的建設(shè)是數(shù)字治理能力建設(shè)的重要方面。推進(jìn)數(shù)字治理體系的建設(shè)和完善，容災(zāi)系統(tǒng)和備份系統(tǒng)是需要重點(diǎn)考量的內(nèi)容。容災(zāi)備份系統(tǒng)需要針對(duì)重大自然災(zāi)害沖擊下導(dǎo)致的斷網(wǎng)斷電、突發(fā)公共事件導(dǎo)致的異常數(shù)據(jù)流量、惡意網(wǎng)絡(luò)攻擊以及其他意外沖擊制定相應(yīng)的預(yù)案和應(yīng)對(duì)措施，以確保數(shù)據(jù)安全和基礎(chǔ)功能的實(shí)現(xiàn)。比如河南鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害中數(shù)字化應(yīng)急管理系統(tǒng)出現(xiàn)重大問題，信息不靈和信息不暢的問題十分突出。再比如2022年初陜西西安暴發(fā)的疫情，由于瞬時(shí)訪問量過大以及容災(zāi)備份系統(tǒng)缺陷等問題，西安市的政務(wù)服務(wù)健康碼系統(tǒng)先后兩次出現(xiàn)宕機(jī)的嚴(yán)重事故，對(duì)疫情防控造成負(fù)面影響。這些案例說明，容災(zāi)備份系統(tǒng)和相應(yīng)的災(zāi)備制度是數(shù)字治理體系建設(shè)中不可忽視的重要部分。

總結(jié)來看，“數(shù)云網(wǎng)端”一體融合是數(shù)字治理體系的核心特征。實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)、政務(wù)云、公共機(jī)構(gòu)網(wǎng)站和服務(wù)端口之間的深度融合，是推進(jìn)數(shù)字治理體系現(xiàn)代化的題中之義。統(tǒng)一的國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)是各級(jí)政府和機(jī)構(gòu)提供公共服務(wù)的總樞紐，起到了公共通道和公共支撐的重要作用。2020年全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)初步建成，政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)初具規(guī)模，為數(shù)字治理體系的不斷完善提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。通過建設(shè)政務(wù)云平臺(tái)系統(tǒng)和大數(shù)據(jù)服務(wù)中心，向各級(jí)政府和公共機(jī)構(gòu)提供穩(wěn)定的算力服務(wù)，是進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)“數(shù)云網(wǎng)端”一體融合的重要手段。

（一）數(shù)字治理體系的主要特征

區(qū)別于傳統(tǒng)的治理體系，數(shù)字治理呈現(xiàn)了不一樣的治理格局和主要特征，主要體現(xiàn)在公共數(shù)據(jù)、信息技術(shù)和多主體協(xié)同三個(gè)方面，具體如下：

第一，公共數(shù)據(jù)是數(shù)字治理的關(guān)鍵要素。公共數(shù)據(jù)主要包括了企業(yè)注冊(cè)登記數(shù)據(jù)、衛(wèi)生服務(wù)數(shù)據(jù)、公共交通數(shù)據(jù)、城市管理數(shù)據(jù)、教育數(shù)據(jù)以及氣象數(shù)據(jù)等具體的類型，是公共部門基于職能需要依法收集的服務(wù)公共利益的數(shù)據(jù)形式。傳統(tǒng)的市場(chǎng)要素主要是土地要素、資本要素、勞動(dòng)力要素和技術(shù)要素。實(shí)際上，隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)，公共數(shù)據(jù)已經(jīng)成為一種重要的市場(chǎng)要素。2020年3月30日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》，明確將數(shù)據(jù)資源作為市場(chǎng)要素的重要組成部分，提出要加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，有序推進(jìn)政府公共數(shù)據(jù)的開放和有效流動(dòng)，逐步建立起公共數(shù)據(jù)的市場(chǎng)化價(jià)格機(jī)制。公共數(shù)據(jù)有序開放，是實(shí)現(xiàn)數(shù)字賦能治理的重要步驟。通過對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行分類整合和數(shù)據(jù)脫敏等步驟，推動(dòng)公共數(shù)據(jù)有序地向市場(chǎng)主體和公民開放，是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)賦能的重要一環(huán)。與科技公司和互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)等市場(chǎng)主體相比，政府公共部門作為數(shù)據(jù)的收集者和使用者，其對(duì)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的開發(fā)利用相對(duì)比較有效。精細(xì)程度高的公共數(shù)據(jù)實(shí)際上是一座有待開發(fā)的“富礦”，技術(shù)企業(yè)和公司在數(shù)據(jù)開發(fā)利用方面具有更高的積極性和靈活度，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)資源的高效利用。通過公共數(shù)據(jù)開放，一方面實(shí)現(xiàn)了公共數(shù)據(jù)的潛在價(jià)值，釋放了數(shù)據(jù)紅利，另一方面對(duì)于促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展能夠發(fā)揮積極的作用。分級(jí)分類和安全有序是推進(jìn)公共數(shù)據(jù)開放的核心原則。從分級(jí)分類的角度看，敏感政務(wù)信息、企業(yè)商業(yè)秘密和個(gè)人隱私是不能進(jìn)行開放的，這是公共數(shù)據(jù)開放必須堅(jiān)持的重要原則。從安全有序的角度看，公共數(shù)據(jù)開放需要經(jīng)過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、部門授權(quán)、數(shù)據(jù)脫敏、主題歸集等必要的步驟和手段。通過支持和培育公共數(shù)據(jù)交易平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的登記結(jié)算、資產(chǎn)評(píng)估和定價(jià)競(jìng)價(jià)。

第二，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)是數(shù)字治理的主要工具。互聯(lián)網(wǎng)信息工具的不斷發(fā)展和升級(jí)迭代，極大地豐富了政府進(jìn)行社會(huì)治理的工具箱。傳統(tǒng)科層制架構(gòu)下的政府部門遵循著嚴(yán)格的部門分工和條塊機(jī)制，在實(shí)現(xiàn)政務(wù)職能和為人民服務(wù)的過程中發(fā)揮了重要作用，但是也存在一些問題。比如部門推諉扯皮、條塊分割、政令不暢以及形式主義等問題，在一定意義上是由于不斷精細(xì)化的科層分工導(dǎo)致的。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對(duì)社會(huì)工作生活的不斷滲透，大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈以及5G等新興的信息工具正在不斷地推動(dòng)治理創(chuàng)新。數(shù)字治理體系的構(gòu)建和數(shù)字治理能力的提升，方興未艾的信息技術(shù)是主要的工具和手段。實(shí)際上，我國(guó)政府在信息技術(shù)工具的應(yīng)用方面做出了諸多有效的探索，其中電子政務(wù)就是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)提升治理效能的典型案例。2021年5月，中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）發(fā)布了《省級(jí)政府和重點(diǎn)城市政務(wù)服務(wù)“好差評(píng)”調(diào)查評(píng)估報(bào)告（2021）》。報(bào)告中的數(shù)據(jù)顯示2020年度我國(guó)省級(jí)政府的一體化政務(wù)服務(wù)能力平均得分為85.2分，相較于前一年度，政務(wù)服務(wù)能力的總體得分得到了顯著提高。其中廣東省、浙江省和上海市三個(gè)省級(jí)行政單位，其一體化政務(wù)服務(wù)能力總體指數(shù)排名并列第一，在線上政務(wù)事項(xiàng)覆蓋度、在線辦理成熟度、在線服務(wù)成效度以及辦事指南的準(zhǔn)確度方面取得了顯著的成績(jī)，數(shù)字化信息工具的政務(wù)應(yīng)用水平較高。

第三，多主體協(xié)同是數(shù)字治理的核心特征。政府公共部門、以互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)為代表的科技企業(yè)以及社會(huì)公民，是數(shù)字治理體系的主體。不同的主體之間協(xié)同合作，共同推進(jìn)了數(shù)字治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程。首先，政府公共部門是數(shù)字治理的主要實(shí)踐者和推動(dòng)者，以政府大數(shù)據(jù)管理部門為主要牽頭單位，各個(gè)職能部門深度融入數(shù)字治理體系當(dāng)中，在一定程度上能夠避免科層化組織機(jī)構(gòu)的一些問題，提高行政效率和治理效能。其次，以互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)為代表的科技企業(yè)是數(shù)字治理的重要市場(chǎng)力量?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺(tái)公司具有強(qiáng)大的技術(shù)能力，政府公共部門的政務(wù)云等數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)需要市場(chǎng)力量的支持。通過政府與社會(huì)資本合作、購買服務(wù)或者合同外包等方式，通過借助專業(yè)化的技術(shù)力量，能夠?qū)?shù)字治理體系建設(shè)向縱深推進(jìn)。最后，社會(huì)公眾的高效參與能夠有效提升數(shù)字治理效能。構(gòu)建數(shù)字治理體系的根本目標(biāo)是更好地為人民服務(wù)，更高效地向公民提供政務(wù)服務(wù)。社會(huì)公眾是政務(wù)服務(wù)的“客戶”，是各類數(shù)字化服務(wù)終端的使用者和評(píng)價(jià)者。人民群眾的有效反饋能夠有效推動(dòng)數(shù)字化政務(wù)服務(wù)提質(zhì)增效。通過建立政府部門、社會(huì)民眾、行業(yè)協(xié)會(huì)、科技企業(yè)以及互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)多元參與的協(xié)同治理格局，能夠有效推進(jìn)數(shù)字治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程。

（二）數(shù)字治理體系的生成機(jī)制

通過上述理論分析可以發(fā)現(xiàn)，數(shù)據(jù)要素、技術(shù)應(yīng)用和多主體協(xié)同是數(shù)字治理體系構(gòu)建的三個(gè)重要方面。通過對(duì)我國(guó)省級(jí)行政單位數(shù)字治理實(shí)踐的案例分析，本文總結(jié)了數(shù)字治理體系構(gòu)建的三種典型模式，具體參見表1。

表1  數(shù)字治理體系的要素結(jié)構(gòu)

資料來源：作者繪制。

第一，頂層設(shè)計(jì)模式。構(gòu)建數(shù)字治理體系，政府部門的宏觀規(guī)劃和政策推動(dòng)發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。通過宏觀規(guī)劃建設(shè)數(shù)字城市，更好地踐行了“人民城市為人民”的治理宗旨。政策頂層設(shè)計(jì)指明了數(shù)字治理的發(fā)展方向，提出了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的具體步驟?！霸粕劫F州”和“數(shù)字廣西”兩個(gè)大型建設(shè)項(xiàng)目，是頂層設(shè)計(jì)模式的典型案例。頂層設(shè)計(jì)的作用主要體現(xiàn)在宏觀政策規(guī)劃、中觀業(yè)務(wù)布局和組織機(jī)構(gòu)保障三個(gè)方面：

從宏觀政策規(guī)劃的角度看，通過在省級(jí)層面制定和發(fā)布數(shù)字政府建設(shè)規(guī)劃，為全省的數(shù)字治理能力提升劃定了時(shí)間表和路線圖。廣西壯族自治區(qū)在2018年8月29日公開發(fā)布了《廣西推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020年）》（桂發(fā)[2018]16號(hào)），明確了數(shù)字治理能力提升的目標(biāo)和方向。通過在省級(jí)層面明確數(shù)字政府建設(shè)的總體目標(biāo)，廣西壯族自治區(qū)以電子政務(wù)云為核心節(jié)點(diǎn)和政策抓手，統(tǒng)籌建設(shè)了南寧市、桂林市和梧州市的政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)分中心。政務(wù)數(shù)據(jù)核心樞紐和分中心的建設(shè)，有效地提升了數(shù)字政府各個(gè)系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)性。針對(duì)自治區(qū)在生態(tài)環(huán)境和自然資源方面獨(dú)特的治理情景，數(shù)字政府建設(shè)還重點(diǎn)突出了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的數(shù)字化治理工作。對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)，通過推進(jìn)生態(tài)環(huán)境檢測(cè)系統(tǒng)數(shù)字化，提升公共部門對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的感知能力，加強(qiáng)環(huán)境違法行為的監(jiān)督預(yù)警和執(zhí)法檢查。對(duì)于再生資源的利用，自治區(qū)數(shù)字政府建設(shè)規(guī)劃中明確提出了要逐步建立起數(shù)字化的再生資源回收新業(yè)態(tài)和新模式，加強(qiáng)利用信息技術(shù)提升資源回收的效率。對(duì)于自然資源監(jiān)管，利用數(shù)字化手段逐步建立土地和礦產(chǎn)的三級(jí)聯(lián)合審批系統(tǒng)，覆蓋“山水林田湖草”等資源類型，助力自然資源決策的科學(xué)化和精準(zhǔn)化。

貴州省政府在2018年6月21日公開發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)大數(shù)據(jù)云計(jì)算人工智能創(chuàng)新發(fā)展，加快建設(shè)數(shù)字貴州的意見》（黔府發(fā)[2018]14號(hào)），為數(shù)字治理體系建設(shè)指出了方向，同時(shí)確定了具體的建設(shè)目標(biāo)。在數(shù)字政府方面，貴州省明確指出重點(diǎn)推進(jìn)我國(guó)數(shù)字政務(wù)云的南方節(jié)點(diǎn)建設(shè)工作，主要承接國(guó)務(wù)院層面的部門政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)和云服務(wù)器建設(shè)。對(duì)于具體的業(yè)務(wù)布局，宏觀規(guī)劃提出推進(jìn)“金稅”、“金財(cái)”和“金關(guān)”等政務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)與大數(shù)據(jù)平臺(tái)有序接入，逐步實(shí)現(xiàn)云山貴州數(shù)據(jù)平臺(tái)資源達(dá)到5000TB。同時(shí)在一體化政務(wù)數(shù)據(jù)體系建設(shè)方面，重點(diǎn)加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享庫建設(shè)，將云山貴州云服務(wù)器數(shù)量提升至50000臺(tái)，數(shù)據(jù)庫服務(wù)器達(dá)到20000臺(tái)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)承載能力50PB。進(jìn)一步推動(dòng)實(shí)現(xiàn)大規(guī)模數(shù)據(jù)共享項(xiàng)目，公開共享數(shù)據(jù)達(dá)到9000個(gè)，有序開放3000個(gè)數(shù)據(jù)集，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)互聯(lián)互動(dòng)。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)方面，規(guī)劃指出要逐步實(shí)現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)形態(tài)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)形態(tài)的深度融合，通過數(shù)字技術(shù)賦能實(shí)體經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。一方面，通過政府推動(dòng)實(shí)現(xiàn)3000戶以上工業(yè)企業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。另一方面，推動(dòng)重點(diǎn)企業(yè)和行業(yè)的數(shù)字化研發(fā)工具普及，實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵制造業(yè)工序的數(shù)控化。規(guī)劃還進(jìn)一步指出了數(shù)字技術(shù)與農(nóng)業(yè)發(fā)展的深度結(jié)合，指出通過云計(jì)算和人工智能等技術(shù)手段整合50個(gè)規(guī)劃農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)基地，并進(jìn)一步減少200個(gè)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量追溯系統(tǒng)的目標(biāo)。

從中觀業(yè)務(wù)布局的角度看，通過國(guó)有資本設(shè)立省級(jí)數(shù)字產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，協(xié)調(diào)推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展和數(shù)字政府建設(shè)。2018年10月19日，由貴州省國(guó)有資本出資的云山貴州大數(shù)據(jù)集團(tuán)成立。作為國(guó)有控股的有限責(zé)任公司，貴州省國(guó)資委股權(quán)占比38.24%，貴州茅臺(tái)股權(quán)占比26.47%。云上貴州大數(shù)據(jù)集團(tuán)在推動(dòng)政府治理方式的數(shù)字化轉(zhuǎn)型方面起到了良好的示范性效應(yīng)，充分發(fā)揮了市場(chǎng)企業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，有效推動(dòng)了貴州省數(shù)字治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)行。2019年2月，由貴陽市國(guó)資委全額出資的貴陽市大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)集團(tuán)成立，對(duì)于貴陽市構(gòu)建數(shù)字化治理體系發(fā)揮了積極作用。廣西壯族自治區(qū)在2018年5月成立了數(shù)字廣西集團(tuán)有限公司，該公司是由廣西投資集團(tuán)全額出資的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)。

此外，從組織機(jī)構(gòu)保障的角度看，廣西壯族自治區(qū)成立了數(shù)字廣西建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌規(guī)劃全省的數(shù)字政府建設(shè)工作。貴州省也成立了貴州大數(shù)據(jù)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)推進(jìn)云上貴州項(xiàng)目工程。

第二，政企合作模式。對(duì)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為充分的地區(qū)，通過政府公共部門和互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)公司的協(xié)同合作，能夠有效提升數(shù)字治理能力，推進(jìn)數(shù)字治理的體系構(gòu)建和系統(tǒng)集成。數(shù)字政府建設(shè)要借鑒企業(yè)市場(chǎng)化的組織方式，提升用戶滿意度。廣東省、浙江省和海南省是數(shù)字治理體系構(gòu)建政企合作模式的典型案例。數(shù)字治理的政企合作模式，主要是體現(xiàn)在省一級(jí)的大數(shù)據(jù)管理運(yùn)行主體方面。為了有效滿足數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需求，提升政務(wù)服務(wù)的數(shù)字化智能化水平，通過國(guó)有資本和市場(chǎng)資本合作設(shè)立省級(jí)數(shù)字服務(wù)公司，有效推進(jìn)了數(shù)字治理的系統(tǒng)建設(shè)和服務(wù)集成。

廣東省在2017年10月成立了數(shù)字廣東網(wǎng)絡(luò)建設(shè)有限公司。數(shù)字廣東公司私有資本占主體，國(guó)有資本在其中起到一定作用。其中騰訊公司股權(quán)占比最高，達(dá)到了49%。股權(quán)占比緊隨其后的是國(guó)有的三大電信運(yùn)營(yíng)公司，中國(guó)聯(lián)通的股權(quán)占比分別為18%，中國(guó)電信集團(tuán)和中國(guó)移動(dòng)公司的股權(quán)占比均為16.5%。實(shí)際上，數(shù)字廣東公司在數(shù)字治理的技術(shù)儲(chǔ)備方面起到了積極的作用，廣東省在2018年10月26日發(fā)布了《廣東省“數(shù)字政府”建設(shè)總體規(guī)劃（2018—2020）實(shí)施方案》（粵府辦〔2018〕48號(hào)），明確提出要充分發(fā)揮數(shù)字廣東公司的支撐作用。海南省在2019年10月成立了數(shù)字海南有限公司，采用市場(chǎng)資本和國(guó)有資本合作的方式，為數(shù)字海南建設(shè)提供技術(shù)支撐和服務(wù)。數(shù)字海南有限公司注冊(cè)資本2億元人民幣，其中海南省大數(shù)據(jù)管理局作為國(guó)有資本出資方，占比30%。阿里巴巴集團(tuán)股份出資9800萬元人民幣、占比49%，中國(guó)電信天翼資本集團(tuán)占比10.5%，太極軟件服務(wù)工資占比10.5%。浙江省數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展走在全國(guó)前列，基于阿里巴巴集團(tuán)，浙江省在2019年11月成立了數(shù)字浙江技術(shù)運(yùn)營(yíng)有限公司。其中阿里巴巴集團(tuán)股份占比49%，浙報(bào)智慧盈動(dòng)創(chuàng)業(yè)投資有限公司占比17%，其他投資公司和技術(shù)企業(yè)占比34%。數(shù)字浙江技術(shù)運(yùn)營(yíng)有效公司注冊(cè)資本5億元人民幣，主要負(fù)責(zé)提供大型數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、軟件開發(fā)和信息系統(tǒng)集成服務(wù)和技術(shù)咨詢服務(wù)等數(shù)字化產(chǎn)品。

第三，數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)模式。通過充分利用數(shù)據(jù)市場(chǎng)要素，政府部門主動(dòng)開放公共數(shù)據(jù)，發(fā)揮市場(chǎng)主體的積極性和創(chuàng)造性，推進(jìn)城市治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。上海市通過公共數(shù)據(jù)有序開放和數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化改革，有效提升了政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。上海市2018年9月出臺(tái)了《上海市公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法》（滬府令9號(hào)），協(xié)調(diào)推進(jìn)公共數(shù)據(jù)開放利用和城市治理一網(wǎng)通辦。2019年8月，上海市出臺(tái)了《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》（滬府令21號(hào)）。這是全國(guó)范圍內(nèi)第一部數(shù)據(jù)開放的政府規(guī)章，在推動(dòng)公共數(shù)據(jù)有序開放和數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化改革方面起到了積極作用。以規(guī)章出臺(tái)為契機(jī)，上海市公共數(shù)據(jù)開放平臺(tái)正式上線。截至2022年1月，上海市公共數(shù)據(jù)開放平臺(tái)現(xiàn)已開放50余個(gè)數(shù)據(jù)部門，涵蓋了超過100個(gè)數(shù)據(jù)開放機(jī)構(gòu)，開放數(shù)據(jù)集超過5600個(gè)，市政府及其各職能部門，以及各個(gè)區(qū)政府，均已介入數(shù)據(jù)開放平臺(tái)。公共數(shù)據(jù)開放的領(lǐng)域包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)、民生服務(wù)、公共安全和資源環(huán)境等等，依托公共數(shù)據(jù)先后有“文旅虛擬游”“浦東便民服務(wù)查”“分診導(dǎo)醫(yī)服務(wù)應(yīng)用”“長(zhǎng)三角綠色供應(yīng)鏈平臺(tái)”以及“社區(qū)事務(wù)受理中心”等電信的業(yè)務(wù)應(yīng)用上線。公共數(shù)據(jù)開放與業(yè)務(wù)開發(fā)應(yīng)用密切協(xié)同，有效地推進(jìn)了上海數(shù)字治理能力持續(xù)提高。

總結(jié)來看，推動(dòng)數(shù)字治理體系建設(shè)需要從數(shù)據(jù)要素利用和多主體協(xié)同等方向發(fā)力，充分利用社會(huì)資本和市場(chǎng)力量，推進(jìn)公共數(shù)據(jù)有序開放，構(gòu)建高效的數(shù)字治理體系。需要指出的是，各個(gè)地方在構(gòu)建數(shù)字治理體系的過程中有不同的發(fā)展面向和側(cè)重點(diǎn)，本文僅指出了其最有代表性的方面。

構(gòu)建數(shù)字治理體系是政府治理能力現(xiàn)代化的必然要求，地方政府推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)過程中誕生了諸多具有典型意義的實(shí)踐創(chuàng)新。本文從公共數(shù)據(jù)、信息技術(shù)和主體協(xié)同三個(gè)角度出發(fā)，通過對(duì)我國(guó)地方政府推進(jìn)數(shù)字治理體系建設(shè)的典型案例分析，研究發(fā)現(xiàn)信息數(shù)據(jù)庫在整個(gè)數(shù)字治理體系當(dāng)中處于基礎(chǔ)性的地位，政務(wù)服務(wù)內(nèi)網(wǎng)和外網(wǎng)是數(shù)字治理體系的業(yè)務(wù)聯(lián)通平臺(tái)，政務(wù)服務(wù)門戶是數(shù)字治理的服務(wù)前端?；谖覈?guó)地方政府的典型實(shí)踐，本文總結(jié)了構(gòu)建現(xiàn)代化數(shù)字治理體系的三種模式：一是頂層設(shè)計(jì)模式，通過宏觀制度設(shè)計(jì)擘畫建設(shè)藍(lán)圖，協(xié)調(diào)推進(jìn)數(shù)字治理體系各個(gè)子系統(tǒng)的建設(shè)進(jìn)程。二是政企合作模式，充分利用市場(chǎng)主體和企業(yè)資本的力量，在數(shù)字治理體系建設(shè)方面實(shí)現(xiàn)政府和企業(yè)高效合作。三是數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)模式，通過數(shù)據(jù)要素賦能政府治理，充分激發(fā)市場(chǎng)主體的活力和創(chuàng)造力。

進(jìn)一步提升數(shù)字治理能力、構(gòu)建數(shù)字治理體系，需要重點(diǎn)從以下三個(gè)方面持續(xù)發(fā)力：首先，有序推進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化改革，激發(fā)市場(chǎng)主體的活力和創(chuàng)造力。公共數(shù)據(jù)逐漸成為重要的市場(chǎng)要素，在確保數(shù)據(jù)安全的前提下推進(jìn)公共數(shù)據(jù)向市場(chǎng)開放，是提升數(shù)字治理能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。進(jìn)一步提升數(shù)字化治理水平，需要以公共數(shù)據(jù)有序開放為政策抓手，充分激發(fā)市場(chǎng)主體參與數(shù)字治理的活力和積極性。利用好企業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)數(shù)字政府和數(shù)字經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。其次，加強(qiáng)宏觀制度設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌數(shù)字治理業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)。政府部門適度超前布局?jǐn)?shù)字產(chǎn)業(yè)和數(shù)字政府建設(shè)，有助于引導(dǎo)社會(huì)資源向重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)行業(yè)集中。通過宏觀制度設(shè)計(jì)和政策規(guī)劃，統(tǒng)籌中央政府和地方政府?dāng)?shù)字治理業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)，加強(qiáng)不同數(shù)字平臺(tái)之間的數(shù)據(jù)連通和信息交互，統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字治理能力提升。最后，做好數(shù)字治理容災(zāi)備份系統(tǒng)建設(shè)，加強(qiáng)數(shù)字治理風(fēng)險(xiǎn)管控。容災(zāi)備份系統(tǒng)是數(shù)字治理體系的重要組成部分，做好容災(zāi)備份系統(tǒng)建設(shè)是推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)不可忽視的重要環(huán)節(jié)。要進(jìn)一步加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控，做好突發(fā)事件和應(yīng)激狀態(tài)下的預(yù)案，有效防范數(shù)字治理的潛在風(fēng)險(xiǎn)。